政策法规文件的起草说明是立法过程中的重要组成部分，旨在明确文件制定的背景、依据、必要性和主要内容，为立法审查和实施提供依据。起草说明的核心作用包括：理清立法思路、说明文件制定的必要性和依据、明确文件的主要框架和内容，以及为后续审查和修改提供参考。

1. 背景说明

起草说明应首先阐述文件的制定背景，包括现实问题的分析、法律依据、政策要求以及拟解决的主要问题。例如，《湖南省产业集群监测办法（试行）》的起草背景中提到，为落实国家关于加快发展先进制造业集群的决策部署，湖南省通过规范产业集群监测工作，推动产业集群的梯次培育和提质升级。

2. 法律和政策依据

文件起草说明中需明确制定文件的法律、法规和政策依据。例如，在起草法规时，应引用《立法法》等法律条款，确保文件符合上位法的要求。还需列出相关的政策文件和指导意见，作为起草工作的指导原则。

3. 主要内容

起草说明需详细说明文件的主要内容和结构，包括文件的适用范围、主要条款和具体措施。例如，《湖南省产业集群监测办法》明确了监测指标体系、组织实施流程以及结果应用的具体方式，为文件的落实提供了清晰的框架。

4. 制定必要性和意义

在起草说明中，应强调文件制定的必要性和意义。例如，通过政策解读或背景分析，说明文件对解决现实问题、推动行业发展或完善法律体系的重要作用。

5. 起草流程和注意事项

起草说明还需概述文件的起草流程，包括起草单位、参与人员、征求意见过程等。应注意文件内容的合法性、合理性和可操作性，避免出现与上位法冲突或操作性不强的问题。

总结

政策法规文件的起草说明是确保立法质量的重要环节，其内容需涵盖背景、依据、必要性和主要内容，为立法审查和实施提供清晰的指导。起草说明的撰写需严谨、规范，既要体现立法的科学性，又要符合实际需求。